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《怀化市城市市容和环境卫生管理条例(草案·二审修改第一稿)》立法听证报告
怀化人大网  www.hhrd.cn  更新时间:2017-7-25  作者:佚名  来源:本站原创  点击:490

《怀化市城市市容和环境卫生管理条例

(草案·二审修改第一稿)》立法听证报告

 

  为充分发扬民主,集中民智,增加立法工作的透明度和公众参与度,促进立法决策的民主化、科学化,提高立法质量,根据立法计划和工作安排,怀化市人大常委会于201776日下午在市人大机关召开了《怀化市城市市容和环境卫生管理条例(草案·二审修改第一稿)》(以下简称条例)立法听证会。现将听证会的有关情况报告如下。

一、听证会的基本情况

(一)听证会公告的发布和代表产生情况。613日,市人大常委会办公室在《怀化日报》和《怀化人大》网站上发布了立法听证会公告。根据报名情况,按照有关规定遴选了23人作为听证代表,其中一人因故缺席,22人参与听证会议。人员范围包括企业管理人员和职工、国家机关工作人员、社区工作者、居民、教授、基层党支部书记、个体商户等各行各业人士。

(二)听证会组成人员和列席、旁听情况。市人大常委会党组书记、常务副主任石希欣,市人大常委会党组成员、副主任张干太出席本次听证会听取意见。市人大常委会委员、市人大法制委主任委员、市人大常委会法工委主任罗建国担任听证会主持人。市人大常委会委员、市人大法制委副主任委员、市人大常委会法工委副主任李纯光,市人大法制委委员王军、覃秀臣,以及市人大城环委综合科干部石磊担任听证员。市人民政府法制和经济研究室缺席会议、市城市管理和行政执法局列席会议。市住房和城乡建设局、市规划局、市林业局、市环保局、市文体广新局,怀化学院四名大学生以及部分群众参与旁听。《怀化日报》和市人大网站、微信公众号对听证情况进行了广泛深入的宣传报道。

(三)听证事项。本次听证围绕条例全文进行,同时根据市人大常委会二次审议情况,以及公开征求意见过程中,社会各界人士普遍关注和较有争议的问题,法制委员会设定了十个问题作为重点听证事项:1条例第五条中主管部门规定为市容环境卫生主管部门,还是城市管理主管部门更科学、更合理。2.条例第十二条中城市容貌标准的制定,规定我市各县市区制定本地的城市容貌标准,是否符合国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第九条精神,各县市区制定城市容貌标准的条件是否成熟、是否确有必要。3.条例第十四条中道路保护,如何规定更能有效解决“拉链马路”的问题。4.条例第二十四条中商业宣传管理,是否有必要予以禁止,是否有必要设置相应的法律责任。5.条例第二十八条中烟花爆竹管理,禁燃限燃的时间和地段是统一规定好,还是由各县市区自行规定好;是否有必要规定残屑清理主体,如何规定。6.条例第四十条中关于闲置用地管理的法律责任,是否必要、合理。7.条例中对当事人法律责任是否过多,是否科学,哪些可以删除。8.条例第五章中关于法律责任的罚款额度自由裁量是否过大,如何规范。9.其他哪些属于我市市容环境卫生领域面临的主要问题,需要立法予以规范,如何规范才能有效解决问题。10.条例如何体现我市地方特色。

二、听证代表对听证事项的意见

 ()关于“牛皮癣”问题。有的听证代表认为,小广告等“牛皮癣”顽疾根深蒂固,严重污染城市环境。治理成本却远远大于违法成本,即使付出巨大努力也难以恢复原状。条例不应该删除对“牛皮癣”的相应法律规范,这样不便于市民知晓。尤其应追究小广告背后商家的法律责任,对其应予以重罚。虽然《湖南省城市综合管理条例》对该行为已进行了规范,但规定处一千元以下罚款过于抽象,且没有下限最低仅可以罚一元,显失公平。应还原二审时的表述,并增加“其他公共设施及场所”。有的听证代表认为,对“牛皮癣”问题要从源头抓起,发现一张便责成相关通信部门停掉其号码,并永久不得使用原号码。有的听证代表认为,主要责任在政府引导方面,强化布局管理。

 ()关于“车辆停放”管理问题。有的听证代表认为,目前,我市小区出入口、消防通道乱停车问题非常突出,严重影响市容环境卫生和居民通行。而该区域又不属于交警管辖的道路范围,城管也没有明确的执法权限,属于典型的死角和盲区。条例第十七条第二款对“僵尸车”的管理,也仅限于城市道路公共停车泊位,并不包括该区域,使得市容环境卫生管理并没有全覆盖留下漏洞,却又与广大市民生活息息相关,急需要纳入条例进行规范。还有听证代表认为,应规定拖车费用由车辆所有人承担,否则会浪费执法资源,降低管理效果。有的听证代表认为,应删除条例第十七条第二款中“并告知车辆所有人、管理人申领”,因为无法找到人才拖离,应先公告后拖离。

 () 关于污水乱流问题。部分听证代表认为,我市餐饮店及其他污水直接流向人行道路面及公共场所,严重污染市容环境,而条例并没有对污水乱流的相关规定,急需要加以规范,并制定相应的法律责任。

()关于道路保护问题。有的听证代表认为,在城市改扩建中,政府必须预留城市地下线路管道,避免以后随意开挖你方唱罢我登场。对于经批准挖掘城市道路的,施工单位应当在挖掘现场设置“并公示施工工期,注明开工、竣工日期”,不能一开工就没完没了。比如湖天桥头工地和三眼桥工地。有的听证代表认为,“拉链”马路主要是政府的责任,条例第十四条第二款,没有法律责任进行规范,恢复原状没有时间限制。

() 关于闲置用地管理问题。有的听证代表认为,三个月不能开工建设的时间限制太短,一般工程的审批时间就远远超过三个月。应删除“暂时不能开工建设的建设用地”语句。对于天桥、廊桥、立交桥、地下通道等除设置好安全防围设施外还应设置四牌一图,即工程概况、管理人员名单及监督电话、安全生产制度、文明施工规范和施工平面布置图。同时,还有部分听证代表认为,对于超过三个月不能开工建设的,应当进行绿化、铺装或者遮盖。其中“绿化、铺装或者遮盖”的表述模凌两可,出入较大,“遮盖”物是用草皮还是塑料薄膜性质完全不同。建议明确“遮盖”的物品名称。影响市容环境的市区主干道临街建筑物的施工现场应当临街设置门楼及围墙(不低于2.5米高),施工单位还应制定防止扬尘及噪音污染的措施。有的听证代表认为,对条例第十八条的处罚,要区分单位和个人,因为有的临街工地是门店等个体商户行为,设置统一的罚款额度明显过高,难以执行到位。

(六)关于烟花爆竹问题。有听证代表认为,烟花爆竹管理还是统一规定好,因为人的作息时间都差不多。还有听证代表认为,应规定燃放地点,对于小区和生活区应当禁止燃放烟花爆竹。同时,还有听证代表认为,第二十八条的条旨应修改为【烟花爆竹燃放管理】,同时增设相应的法律责任,并规定残屑清理主体。对于在规定的时段和区域外燃放烟花爆竹的,处二百元以上二千元以下罚款。理由是在规定时段和区域外燃放烟花爆竹的行为,已经影响了市容环境卫生,并产生了噪音污染,本身就是违法行为,比在规定时段和区域内燃放烟花爆竹后不清理残屑的后果更为严重应当予以规制。

(七)关于主管部门问题。一部分听证代表认为,条例主管部门就定位市容环境卫生主管部门,表述更准确,针对性更强。另一部门听证代表,条例主管部门应修改为城市管理部门,更加明了,直接了当,也与县里执法体制相契合,明确城管执法职责。

(八)关于建筑垃圾管理。部门听证代表认为,根据建设部第139号令《城市建筑垃圾管理规定》第二条对建筑垃圾的定义,是指建筑单位、施工单位新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、管网等以及居民装饰装修房屋过程中所产生的弃土、弃料及其他废弃物。因此,条例第三十条中的“土方、渣土”概念属于建筑垃圾范畴,应当予以删除。

同时,根据《城市建筑垃圾管理规定》第二十三条对渣土车辆泄露、遗撒、丢弃建筑垃圾的处罚额度为五千元以上五万元以下,而条例第四十七条仅规定一千元以上一万元以下罚款的额度明显过轻。导致施工运输单位违法违规成本过低,不容易引起思想上高度重视,进而降低渣土管理执法成效和威信。还有听证代表认为,对于渣土管理的处罚要区分单位和个人,否则有失公平。

(九)关于责任区划分问题。有的听证代表认为,对于条例第十条第(一)项中“地下通道、公交站台”地面和墙面应有所区分,因为墙面常为商家用于打广告,其拥有收益却不承担责任,明显不合理。建议墙面的责任人应规定为经营管理者。还有的听证代表认为,第十条第(二)项中,不论有无物业管理,责任人都应改为社区负责。因为,即使没有物业管理的,也有社区进行管理。物业企业是弱势群体,没有执法权是服务者,不应承担责任。可以借鉴2014年怀化城区物业管理办法的相关规定。

(十)关于临街建筑设施规范管理。部分听证代表认为,条例第十三条关于临街建筑设施规范管理的范围,应增加“建筑外立面”,把一楼门面纳入管理范围。因为,目前我市城区不少临街店面设施设置混乱,空调外机等设施随意安装在门面前,严重影响市容市貌。

(十一)关于法律责任设置问题。有的听证代表认为,条例第五章法律罚款额度自由裁量并不大,十倍以内是可以接受的范围,如果只规定一个统一额度那就不合理了。有的听证代表认为,条例确定的罚款额度,一旦通过在相当长一段时间都不会改变,而物价在不断上涨,处罚额度还应有所增加。有的听证代表认为,法律责任设置随意性较大,部分条款处罚额度过大,老百姓难以承受。还有的听证代表认为,要有针对性的处罚,适当增加处罚措施。不能一味重罚款,容易造成政府创收的错觉。条例第五十一条责任主体,应增加“管理人员”,同时,对于造成当事人损失的,应当承担民事赔偿责任。

(十二)关于商业宣传管理问题。有的听证代表认为,我市城区和县城都普遍存在商业宣传问题,不能完全禁止。在某些时段,政府机关自身也同样参与。有的听证代表认为,对于商业宣传,没有限制关键是加强引导。有的听证代表认为,禁止商业宣传有一个前提是影响了市容环境卫生。有的听证代表认为,应删除条例第二十四条中“雇人或者组队”的内容。有的听证代表认为,能否直接删除条例第二十四条的内容。

(十三)关于城市容貌标准问题。有的听证代表认为,我市有五个少数民族自治县,各地情况不同,授权各县市区制定本地的城市容貌标准很有必要。有的听证代表认为,关于城市容貌标准,国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第九条的精神是,地级市可以制定,少数民族县城也可以严于国家标准。

(十四)其他相关问题。有的听证代表认为,条例第二十五条对于没有建设公厕等环境卫生设施的,没有处罚和制约。有的听证代表认为,菜市场环境状况令人堪忧,条例应增加菜市场管理相关规定。有的听证代表认为,条例应增加当事人的救济措施,并增加兜底条款“本条例未尽事宜,依照其他规定”。有的听证代表认为,条例第三十四条关于鼓励单位厕所免费对外开放使用的规定,不好操作。同时,应鼓励停车场对外开放。有的听证代表认为,城区内普遍存在的电信、移动等信号基站设施随意设置,对人体伤害很大,应加以规范。有的听证代表认为,关于洗车占用人行道问题,尤其是清洗好的车辆占用人行道问题非常突出,应加以规范。有的听证代表认为,小区和生活区内,家禽喂养问题很严重,应纳入管理范围。有的听证代表认为,条例缺乏对流浪人员、私设灵堂,以及对拒不执行处罚的当事人的强制措施。

三、处理建议

法制委员会认为,本次听证会是本届市人大举行的首次立法听证会,体现了市人大及其常委会坚持科学立法、民主立法,扩大公民有序政治参与,保障立法更好地体现人民的意志,不断提高立法质量所进行的积极探索和实践。本次听证会的听证事项涉及每一位公民的切身利益,受到广大市民的广泛关注,也反映出不同的市容环境卫生理念之间、不同的利益群体之间的冲突,关于部分听证事项的不同意见正是这种冲突的集中反映。
  法制委员会认为,根据听证代表的意见,进一步做好我市
城市市容和环境卫生管理条例草案的修改工作,应当注意把握好以下四点:一是从怀化经济社会发展和市容环境卫生的实际出发,注重立法的怀化特色和可操作性;二是坚持法制统一原则,不与国家、省市容环境卫生管理法律、法规相抵触;三是坚持以人为本,正确反映和兼顾不同阶层、不同群体的利益诉求,妥善处理各方面的利益关系;四是体现民意、集中民智,在国家和省法律、法规框架内尽量采纳广大市民和听证代表的意见。

(一)关于第一项听证意见“牛皮癣”问题。法制委员会研究认为,我市城区各个角落普遍存在的乱贴、乱画等小广告严重影响市容环境卫生,不仅违法成本低廉,即使付出高昂的清理代价也难以恢复原貌,且屡禁不止。老百姓对此深恶痛绝,强烈呼吁纳入条例予以规范。虽然《湖南省城市综合管理条例》对该行为已进行了规范,但规定处一千元以下罚款过于抽象,且没有下限最低仅可以罚一元,显失公平。因此草案二审修改第二稿第二十条新增一款作为第二款“任何单位和个人不得擅自在城市建筑物、构筑物和市政公用设施或者树木、电杆上张贴、涂写、刻画和悬挂物品。不得擅自在城区散发广告、宣传品。”对“牛皮癣”行为予以明确规范。同时,在第五章法律责任中新增一条作为第四十一条:“违反本条例第二十条第二款规定的,责令限期改正,可以处警告或者二百元以上一千元以下罚款。”在省里规定的基础上细化了“牛皮癣”行为的法律责任,明确了处罚下限为二百元以上,增强了该项法律责任的威慑力和可操作性。

(二)关于第二项听证意见“车辆停放”问题。法制委员会认为,我市城区小区门口出入通道,车辆乱停乱摆问题非常突出,不仅影响市容市貌还严重影响通行,而交警与城管部门的管理范围却难以覆盖,处于管理的死角和盲区,很有必要通过立法予以规范。而消防通道的规范超出我市地方立法权限,不宜纳入条例进行规范。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十三条的规定,不得向当事人收取拖车费用,并应及时告知当事人停放地点。因此,条例也不宜规定向当事人收取废旧车辆的拖车费用。但又不能只拖不罚,否则无法达到规范的目的。故草案二审修改第二稿十六条第一款新增“不得占用小区门口出入通道停放车辆。”将在该区域乱停乱摆车辆的行为予以禁止,并明确由市容环境卫生主管部门予以管理。同时,第五章法律责任新增一条作为第三十八条:“违反本条例第十六条规定的,责令改正,可以处警告或者二十元以上一百元以下罚款。”对在小区门口出入通道乱停乱摆行为,与废旧车辆长期占用公共停车泊位的行为均规定相应的罚款处罚。

(三)关于第三项听证意见污水乱流问题。法制委员会认为,条例第二十五条环境卫生禁止行为中第(三)项已经明确规定禁止“乱倒垃圾、污水、粪便,乱扔动物尸体”。因此,听证代表提出的餐饮店及其他污水直接流向人行道路面及公共场所的问题,在该条中已经有明确的规定,不必重复规范。

(四)关于第四项听证意见道路保护问题。法制委员会认为,我市存在的“拉链”马路问题,一方面由于道路开挖的随意性大,缺少审批环节。另一方面对于经批准后的挖掘行为缺少应有的规范,突出表现在工程开工后,市民群众难以知晓工程进度,施工方缺少相应的监督,导致工程进度遥遥无期,严重影响市容市貌和群众生产生活。因此,草案二审修改第二稿在第十三条第二款中新增“并公示施工工期,注明开工、竣工日期。”加强对施工方的监管。

(五)关于第五项听证意见闲置用地管理问题。法制委员会认为,关于闲置用地三个月的时间限制,是由《湖南省城市综合管理条例》二十一条明确规定:“暂时不能开工建设的建设用地,土地使用权人应当对裸露地面进行覆盖;超过三个月不能开工建设的,应当进行绿化、铺装或者遮盖。”且闲置时间的限制,不应以建设工地审批时间为准,而应以对市容环境卫生造成的影响为实质标准。同时,关于铺装、遮盖的物品种类,属于执法管理层面解决的问题,不宜由地方性法规进行规范。关于对本条的处罚是否要区分单位和个人问题,因目前我是很多大型建设工地都是由个人名义报批的,如果按个人予以较低额度的处罚同样会导致罚则失衡。因此对本条行为的处罚,不宜区分单位和个人。

(六)关于第六项听证意见烟花爆竹问题。法制委员会认为,本条规范的內容不仅是烟花爆竹残屑清理,主要规范烟花爆竹燃放管理,因此将本条条旨修改为“烟花爆竹燃放管理”更为合理。关于是否要对违规燃放行为进行处罚的问题,我市各县市区对违规燃放行为均有更为严格的处罚,如拘留等措施,且实施多年也取得较好效果,因此,条例不宜再规定罚款处罚。

(七)关于第七项听证意见主管部门问题。法制委员会认为,湖南省的《城市综合管理条例》第六条第二款明确规定:“设区的市、自治州、县(市、区)人民政府应当整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能,设置城市管理和综合执法部门(以下简称城市管理部门)。”即市容环境卫生工作由城市管理部门负责,将主管部门修改城市管理部门,有利于明确执法主体,理顺执法体系。因此,草案修改稿将主管部门明确为城市管理部门。

(八)关于第八项听证意见建筑垃圾问题。法制委员会认为,根据建设部《城市建筑垃圾管理规定》第二条第二款规定“本规定所称建筑垃圾,是指建筑单位、施工单位新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、管网等以及居民装饰装修房屋过程中所产生的弃土、弃料及其他废弃物。”即建筑垃圾包括装修垃圾,及各种土方和渣土等。而条例对建筑垃圾已经有专门条款规定,且法律责任严于散装流体物料运输的规定,故删除条例中散装流体物料运输条款的“土方、渣土”。同时,关于散装流体物料运输的处罚额度是否过低问题,一方面建设部《城市建筑垃圾管理规定》作为部门规章,并不是我市地方性法规的上位法。另一方面考虑到我市经济发展水平和老百姓的承受能力,对散装流体物料运输的处罚额度不宜过高。

(九)关于第九项听证意见责任区划分问题。法制委员会认为,关于地下通道和公交站台是否要区分墙面与地面的问题,不能仅因局部用于商业广告获益,就要进行人为分割,否则道路、桥梁等其他公用设施都将面临同样问题,且经营单位千差万别也不具备清理能力。其作为市政公用设施,做为一个整体属于城市公共领域,理应由市容环境卫生管理单位负责。关于实行物业管理的住宅区责任人问题,不论物业服务企业还是社区均没有行政执法权,由物业服务企业负责,各方面条件更成熟,且与没有物业的住宅区由街道办事处或者乡镇人民政府负责的规定,更能实现住宅区市容环境卫生管理的全覆盖。

(十)关于第十项听证意见临街建筑设施问题。法制委员会认为,临街建筑设施规范,不应仅限于主要街道和重点区域,而应包括城区所有街道,这样更能维护整个城市的市容和环境卫生。同时,建筑外立面严格来说包括阳台外,窗外,以及一楼门面外等。因此,草案二审修改第二稿第十二条删除了“主要街道和重点区域”的范围限制,同时将建筑物的阳台外、窗外修改为“建筑物的外立面”。

(十一)关于第十一项听证意见法律责任设置问题。法制委员会认为,条例中法律责任罚款额度严格根据《湖南省城市综合管理条例》与《湖南省实施<城市市容和环境管理条例>办法》的规定设置,部分条款的处罚额度还要低于部门规章,条例法律责任中十倍以内的罚则,并非自由裁量额度过大。否则缩小自由额度要么提高下限,会加强部分轻微违法行为的处罚;要么降低上限,又会放纵部分严重违法行为达不到惩治效果。关于对市容环境卫生工作人员的责任追究问题,考虑执法过程中不仅要约束行政执法人员,更要约束其他相关工作人员。因此,草案二审修改第二稿第五十条将“市容环境卫生行政执法人员”修改为:“市容环境卫生工作人员”。

(十二)关于第十二项听证意见商业宣传问题。法制委员会认为,商业宣传在城区和我市各县城普遍存在,甚至在特定时段,政府部门也采取同样的措施。其主要不是影响市容和环境卫生,可能涉及通行和噪音,且面临取证难与执法难。因此,草案二审修改第二稿将商业宣传这一条删除。

(十三)关于第十三项城市容貌标准问题。法制委员会认为,根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第九条规定:“城市中的建筑物和设施,应当符合国家规定的城市容貌标准。对外开放城市、风景旅游城市和有条件的其他城市,可以结合本地具体情况,制定严于国家规定的城市容貌标准;建制镇可以参照国家规定的城市容貌标准执行。”国家对城市容貌标准的制定,有严格的要求,并不是任何城市都可以随意制定。目前,我市本级都尚未建立城市容貌标准,各县市区是否具备制定的条件,还值得商榷。因此,草案二审修改第二稿删除了城市容貌标准的条款。

(十四)关于第十四项听证意见其他相关问题。法制委员会认为,关于菜市场的管理,条例在第二章责任区制度中,已经明确集贸市场的责任人为经营管理单位,由其进行管理。并在法律责任中对其进行罚则规范。因此,不必重复规范。关于芷江人大代表杨雁冰提出的是否增加当事人申请复议、起诉等救济措施,因涉及国家行政处罚救济程序,国家行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法等法律有专门规定,属于中央立法权限范围,地方性法规无权涉及。关于家禽喂养、流浪人员等相关问题,国务院《城市市容和环境卫生管理条例》以及《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》均有相应规范。关于电信、移动基站设置等问题,均有上位法规范,不属于市容条例适用范围。关于鼓励单位厕所免费对外开放使用的可操作问题,本条作为倡导性条款,主要起引导作用随着条件成熟逐步实现。

 

怀化市人民代表大会法制委员会

2017725

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